在防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險、嚴控地方政府新增債務(wù)的宏觀背景下，《關(guān)于金融支持融資平臺債務(wù)風(fēng)險化解的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2023〕35,以下簡稱 “35號文”）的發(fā)布，成為城投圈熱議的話題。本文在分析“35號文”對城投企業(yè)重大影響的基礎(chǔ)上，提出城投企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的應(yīng)對策略，旨在為城投企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供參考與借鑒。
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一、“35號文”發(fā)布的背景及重要意義
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面臨地方政府債務(wù)規(guī)模逐步擴大、償債風(fēng)險持續(xù)增高的嚴峻挑戰(zhàn)，2023年7月24日，中央政治局會議明確提出“要有效防范化解地方債務(wù)風(fēng)險，制定實施一攬子化債方案”。“35號文”作為“一攬子化債方案”中的具體舉措，是金融機構(gòu)提高化債參與度的重要依托，也是地方政府債務(wù)化解的關(guān)鍵支撐。
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“35號文”的發(fā)布，一方面規(guī)范了城投企業(yè)的融資行為，對防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險，促進城投企業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展，意義重大；另一方面為城投企業(yè)未來的發(fā)展指明了方向，同時也對城投企業(yè)的融資、運營等方面提出了更高要求。
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二、“35號文”對城投企業(yè)發(fā)展的重大影響
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01、分類監(jiān)管，發(fā)債限制
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“35號文”規(guī)定了城投企業(yè)的分類要求，明確將地方國企分為地方政府融資平臺、參照地方政府平臺管理的國有企業(yè)（針對新設(shè)的融資平臺）以及普通地方國有企業(yè)等三大類，進行差異化監(jiān)管。其中，地方政府融資平臺只能借新還舊且不包含利息；參照地方政府平臺管理的國有企業(yè)根據(jù)省市區(qū)域不同進行差異化限制，12個高風(fēng)險重點省份(包括天津、內(nèi)蒙、遼寧、吉林、黑龍江、廣西、重慶、貴州、云南、甘肅、青海、寧夏 )只能借新還舊，其它省份在省級政府出具同意文件的情況下可以新增融資；普通地方國有企業(yè)可以新增，但債務(wù)由自己負責(zé)償還。
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這一舉措使得城投企業(yè)的融資環(huán)境發(fā)生了顯著變化，地方政府融資平臺和參照地方政府平臺管理的國有企業(yè)想要新增融資非常困難，只有成為普通地方國有企業(yè)，也就是自主經(jīng)營、自負盈虧的“市場化經(jīng)營主體”，新增融資才會相對容易。同時，這一舉措有助于明確不同類型城投企業(yè)的定位和職責(zé)，有利于城投企業(yè)結(jié)合自身實際進行差異化定位、差異化發(fā)展。
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02、銀行信貸，嚴格把控
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銀行貸款方面，目前各行基本參照對于債券融資的要求執(zhí)行；“3899”名單（借新還舊發(fā)債主體監(jiān)管新名單共涉及3899家主體）內(nèi)的融資平臺，均需嚴格控制新增貸款。屬于12個重點省份的，需由各行總行審批；其余各省份融資平臺新增貸款，也必須提級審批。此外，政策要求國有銀行要積極入局參與地方政府債務(wù)化解工作，通過對存量地方債務(wù)進行展期、降息，并發(fā)放貸款置換今明兩年到期債券等方式，降低地方政府債務(wù)風(fēng)險。比如貸款期限不得超過10年，調(diào)整后的貸款利率不得低于（同期限）國債利率，調(diào)整后的還款方式應(yīng)做到每年還本比例至少達到10%等。
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這一變化對城投企業(yè)意味著更為嚴格的信貸監(jiān)管和資金約束。重點省份城投企業(yè)新增貸款需經(jīng)各行總行審批，其余省份也需提級審批，無疑增加了城投企業(yè)的融資難度。同時，政策要求城投企業(yè)調(diào)整貸款期限和利率，以及每年的還本比例，這將對城投企業(yè)的資金運作和債務(wù)管理帶來新的挑戰(zhàn)。此外，雖然政策為化解債務(wù)風(fēng)險提供了一定的靈活性，如展期、降息等措施，但整體而言，城投企業(yè)需要更加注重自身的資金運作和合規(guī)管理、風(fēng)險管理。
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03、債務(wù)管控，審慎規(guī)范
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為避免地方政府債務(wù)風(fēng)險不斷累積，在“嚴控增量債務(wù)，穩(wěn)妥處置存量債務(wù)”總體政策要求下，“35號文”明確提出，要根據(jù)當(dāng)?shù)谿DP規(guī)模與社融增速進行債務(wù)管控，明確要求債務(wù)規(guī)模不能超過GDP規(guī)模、債券增速不能超過當(dāng)?shù)厣缛谠鏊俚?。一旦超過上述要求，新增債務(wù)便只能用來借新還舊。
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這一要求意味著城投企業(yè)在舉債時必須充分考慮地方經(jīng)濟承受能力，避免過度舉債導(dǎo)致經(jīng)濟壓力。對于債券增速的限制將影響城投企業(yè)的債券發(fā)行節(jié)奏和規(guī)模，城投企業(yè)需審慎地規(guī)劃資金需求和債務(wù)結(jié)構(gòu)。對于超過相關(guān)要求后新增債務(wù)只能用于借新還舊，進一步限制了城投企業(yè)的資金使用范圍，增加了債務(wù)償還的壓力?？傮w來看，“35號文”對城投企業(yè)的債務(wù)管控提出了更高要求，城投企業(yè)需要積極調(diào)整融資策略，尋找多元化的融資渠道，降低對單一融資方式的依賴，以確保企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。
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三、“35號文”背景下城投企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的應(yīng)對策略
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01、找準(zhǔn)定位，明確轉(zhuǎn)型方向
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功能定位不同，未來發(fā)展方向也會不同。按照“35號文”相關(guān)要求：
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第一類地方政府融資平臺靠政府，主要依靠借新還舊以及政府財政支持逐步化解債務(wù)，從政策導(dǎo)向看，各地政府正從源頭上控制新建項目，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地整理等業(yè)務(wù)逐步減少，純粹做這類業(yè)務(wù)的企業(yè)將逐漸退出歷史舞臺，未來需要逐步朝第二類企業(yè)轉(zhuǎn)型。
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第二類參照地方政府平臺管理的國有企業(yè)靠城市，可依托自身資源及優(yōu)勢，瞄準(zhǔn)民生及城市公用事業(yè)，積極拓展水、電、氣、訊、污、油等相關(guān)業(yè)務(wù)，向城市運營商的方向轉(zhuǎn)型。
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第三類普通地方國有企業(yè)靠產(chǎn)業(yè)，一方面根據(jù)自身優(yōu)勢和當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，可以直接布局切入交通產(chǎn)業(yè)、金融產(chǎn)業(yè)、綠色產(chǎn)業(yè)等符合國企特色、具備良好發(fā)展前景和帶有一定壟斷屬性的產(chǎn)業(yè)，另一方面，也可圍繞產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提供資金、數(shù)據(jù)、科創(chuàng)、人才等配套服務(wù)，朝產(chǎn)業(yè)投資運營商或產(chǎn)業(yè)服務(wù)商方向轉(zhuǎn)型。
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02、重組整合，強化融資能力
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為增強國企的核心功能、提升核心競爭力，2024年初國務(wù)院國資委明確將進一步推動重組整合工作走深走實，重組整合仍將成為國資國企改革的重要方式。通過重組整合，優(yōu)化資源配置，推動多元化經(jīng)營，提高融資能力，是城投企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要途徑。一方面，城投企業(yè)通過對內(nèi)部資源進行重新配置，有利于企業(yè)聚焦核心業(yè)務(wù)和優(yōu)勢領(lǐng)域，實現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)和協(xié)同效應(yīng)，提高整體運營效率；另一方面，可以擴大企業(yè)資產(chǎn)規(guī)模，改善財務(wù)指標(biāo)，提升信用評級和融資能力。通過增加優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、剝離不良資產(chǎn)，城投企業(yè)可以適度降低資產(chǎn)負債率，提高償債能力，為融資活動創(chuàng)造更有利的條件，進而支撐自身高質(zhì)量轉(zhuǎn)型發(fā)展。
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案例：三門峽投資集團成立于2011年，初期以土地整理開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等傳統(tǒng)業(yè)務(wù)為主，重建設(shè)、輕產(chǎn)業(yè)，發(fā)展面臨戰(zhàn)略方向不清晰、造血能力薄弱、收入來源單一、凈利潤有限等困境，難以滿足上級發(fā)展要求及期望。2017年，為全力打造符合三門峽市發(fā)展需求的現(xiàn)代新國企，三門峽市委市政府對三門峽投資集團進行重組整合，將市金渠集團、三門峽市龍騰置業(yè)、三門峽路橋建設(shè)集團等8家單位的股權(quán)或資產(chǎn)劃入三門峽投資集團，極大豐富了三門峽投資集團各類經(jīng)營性業(yè)務(wù)，打造出多元化資產(chǎn)構(gòu)成和收入構(gòu)成。通過整合重組及近年來的快速發(fā)展，目前三門峽投資集團基建類業(yè)務(wù)占比逐年下滑，以金銀精煉加工、產(chǎn)品銷售、工程施工和監(jiān)理、貿(mào)易等各類經(jīng)營性業(yè)務(wù)占比超過80%，滿足“335”要求，獲得了資本市場的廣泛認可。截至2023年末，三門峽投資集團在上海證券交易所市場累計取得批文金額180億元，累計發(fā)行債券127億元，既有力支持了三門峽市相關(guān)產(chǎn)業(yè)的集聚與發(fā)展，也為自身市場化轉(zhuǎn)型提供了強大的支撐與助力。
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03、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，穩(wěn)妥實施化債
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隨著“35號文”的深入實施，城投企業(yè)面臨著債務(wù)化解與轉(zhuǎn)型發(fā)展的雙重挑戰(zhàn)。通過各地財政資金、國有資產(chǎn)處置以及展期降息等方式，都難以完全消除隱性債務(wù)，在這一背景下，向產(chǎn)業(yè)公司轉(zhuǎn)型，提高自身“造血”能力，成為城投企業(yè)化債的重要途徑。
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在向產(chǎn)業(yè)公司轉(zhuǎn)型的過程中，城投企業(yè)需結(jié)合當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)環(huán)境、市場環(huán)境和自身優(yōu)勢，選擇合適的產(chǎn)業(yè)方向。通過深入研究行業(yè)趨勢，了解市場需求，城投企業(yè)可以培育和發(fā)展具有競爭力的新興產(chǎn)業(yè)，如醫(yī)療健康、新能源、高端制造、節(jié)能環(huán)保、數(shù)智科技等產(chǎn)業(yè)。
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案例：杭州拱墅國投集團成立于2017年，作為拱墅區(qū)產(chǎn)業(yè)投資和資產(chǎn)經(jīng)營的主平臺，成立之初面臨收入來源單一、盈利能力依賴非經(jīng)常性損益以及城建類資產(chǎn)占比較大等問題，為實現(xiàn)轉(zhuǎn)型破局、可持續(xù)發(fā)展，2019年在區(qū)政府圍繞醫(yī)療健康產(chǎn)業(yè)打造區(qū)域經(jīng)濟新增長點的大背景下，拱墅國投集團以股權(quán)收購方式取得A股上市公司潤達醫(yī)療的實際控制權(quán)，成為潤達醫(yī)療控股股東。此次收購成為拱墅國投集團產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵舉措，目前醫(yī)療板塊已成為集團的主要收入來源，2021年、2022年、2023年Q1營收占比分別為96.33%、97.04%和96.77%。2024年1月，拱墅國投集團首單城投轉(zhuǎn)型科創(chuàng)債在上海證券交易所成功發(fā)行，體現(xiàn)出資本市場對其市場化轉(zhuǎn)型的認可。
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案例：青島經(jīng)控集團組建于2019年，通過整合融發(fā)集團和開投集團（均為地方城投企業(yè)）新設(shè)合并而成，作為專業(yè)的國有資本投資平臺，承擔(dān)服務(wù)重點產(chǎn)業(yè)投資等重大發(fā)展戰(zhàn)略、助力產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重任。成立以來，青島經(jīng)控集團依托前灣港和政府政策支持優(yōu)勢，持續(xù)增強與共建“一帶一路”國家的貿(mào)易往來，大力發(fā)展貿(mào)易業(yè)務(wù)，貿(mào)易收入已成為集團營收的核心來源，2021年、2022年、2023年Q2營收占比分別為78.04%、78.92%和76.54%；此外，結(jié)合當(dāng)?shù)刂攸c發(fā)展的產(chǎn)業(yè)（如精細化工及新材料、高端裝備制造、半導(dǎo)體行業(yè)等），青島經(jīng)控集團通過企業(yè)并購、股權(quán)投資、混改、出資基金等方式，不斷擴大產(chǎn)業(yè)類收入占比，2023年6月，集團城投類業(yè)務(wù)營收占比已降至1.46%，目前集團已成功實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)型。2023年12月，青島經(jīng)控集團在上交所成功發(fā)行第一期10億元的科技創(chuàng)新公司債券，將為自身市場化轉(zhuǎn)型提供持續(xù)助力。
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四、結(jié)語
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隨著“35號文”的深入實施，城投企業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展已成為行業(yè)內(nèi)外關(guān)注的焦點。面對新的政策環(huán)境和市場形勢，城投企業(yè)需要審時度勢，明確自身定位及轉(zhuǎn)型方向，通過重組整合，優(yōu)化資源配置，增強融資能力，特別是要把握向產(chǎn)業(yè)公司轉(zhuǎn)型的契機，逐步增強市場化運作能力，確保債務(wù)化解工作穩(wěn)妥有序。唯有如此，城投企業(yè)才能在新的歷史起點上，實現(xiàn)更加健康、更可持續(xù)的發(fā)展！